Einleitung

Bei den Sanktionen hat sich mit der letzten SGB II–Reform, wenn man von der Neustrukturierung der Vorschriften absieht, eher wenig verändert. Das war auch nicht nötig, weil die Vorschriften sowieso schon umfassend genug sind. Man sollte jedoch nicht übersehen, dass die ganze Rechtsentwicklung für die betroffenen Bürger immer auf zwei Ebenen abläuft: es geht einmal um die Senkung des Existenzminimums für Arbeitslose, Behinderte und Alte in den beiden Sozialgesetzbüchern SGB II und SGB XII , um die von außen gut getarnte, aber stetig vorangetriebene Senkung der Regelsätze seit 2003 (für den Regelsatz 2004: Spindler Helga: Sechs Jahre Ringen um das Existenzminimum – und kein Ende. Zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9.Februar.2010 in: info also 2/2010, S. 51-55) und die nun nicht nur mit der Satzungsmöglichkeit geplante Senkung der Unterkunftskosten (so können z.B. auch gezielt eigene Mietspiegel für Elendsquartiere erstellt werden, die dann für alle gelten). Das war in den letzten Monaten heftig in der Diskussion und bleibt es hoffentlich auch noch. Letztlich sind inzwischen die letzten Bezüge zur Arbeitslosenhilfe- der befristete Zuschlag und die Rentenversicherungspflicht- ganz abgeschafft. Das Versprechen von der „Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe“ entpuppt sich ganz offen als das, was von Anfang an geplant war: die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe in Deutschland. Aber die Ethik und das Niveau der Sozialhilfe sind ebenfalls nicht erhalten geblieben, sondern werden durch immer schärfere Pauschalisierung und neuerdings erweiterte Aufrechnungsmöglichkeiten unterlaufen.

Das Ganze geschieht nicht nur zum Selbstzweck, – und noch nicht einmal um nennenswert zu sparen-, sondern soll bewirken, dass auch immer niedrigere Löhne, Renten etc. akzeptiert werden und möglichst wenig aufgestockt werden müssen.

Das führte zur Mindestlohndebatte, die wir so vor der rot-grünen Regierungszeit nicht benötigten. Die Mindestlohnforderung macht aber nur Sinn, wenn sie auf den „existenzsichernden“ Mindestlohn ausgerichtet wird und da muss man ähnlich ermitteln, wie bei den Regelsätzen. Heute sind bei den gegenwärtigen Lebenshaltungskosten 7.50 Euro pro Stunde oder auch Tariflöhne unter 8 Euro, wie etwa in der Leiharbeit eigentlich indiskutabel, (Spindler Helga: Niveau sozialrechtlicher Existenzsicherung und Mindestlohn in Deutschland, in: WSI Mitteilungen 2007, Heft 6, S. 328 – 334), aber selbst solche Hungerlöhne sind immer noch nicht flächendeckend sichergestellt.

Auf der zweiten Ebene geht es immer gleichzeitig um die Entrechtung der Erwerbslosen. (Spindler Helga: Entrechtung auf verschiedenen Ebenen zum Zwecke der Aktivierung. Referat beim Symposium: Armut und gesellschaftliche Ausgrenzung im Aufschwung am 29.11.2008 Universität Oldenburg, Manuskript im Netz). Am besten sollen die Arbeitslosen auch während ihrer Arbeitslosigkeit engmaschig kontrolliert werden und in unattraktive Arbeit oder – wenn schon nicht in unattraktive Arbeit – dann doch so umfangreich wie möglich in Maßnahmen aller Art von Bewerbungstrainings bis hin zu Ein-Euro-Jobs und nicht leistungsgerecht entlohnter Ersatzbeschäftigung wie Bürgerarbeit gezwungen werden.
Während das normale Arbeitsrecht noch von einer gewissen Verhandlungsmacht und Vertragsfreiheit ausgeht, wird dies für den Arbeitslosen zur reinen Fiktion.

Aktuelle und frühere Rechtslage bei Sanktionen

Um den Grad der Entrechtung einschätzen zu können muss man sich juristisch mit den Themen Zumutbarkeit (§ 10 SGB II) und Sanktionen (§ 31 f. SGB II) beschäftigen. Denn hier wird das Druckpotential aufgebaut, das Erwerbslose jegliche Verhandlungsmacht über Arbeit oder notwendige Maßnahmen nimmt.

Aber hier gehen die Meinungen gesellschaftlich weit auseinander: Viele meinen Sanktionen seien sozusagen die Grundlage für die Akzeptanz des Sozialstaates. Die Bürgergesellschaft würde nicht akzeptieren, wenn Mitwirkungspflichten für Erwerbslose nicht mit einem massiven Druckmittel, der Kürzung oder dem gesamten Entzug der sowieso schon niedrig angesetzten Existenzmittel durchgesetzt werden könnten. Bei unter 25- Jährigen soll das ganz schnell gehen, weil die sonst angeblich nicht reagieren würden. Da hat man dann auch keine Skrupel bei einer Schwangeren das ungeborene Kind mit leiden zu lassen (Vergl. Pressemitteilung Erwerbslosen Forum Deutschland 12.1.2011: Hartz IV Gesundheitsschäden für Schwangere und Ungeborene werden in Kauf genommen).

Das Ministerium hat dazu einen klaren Standpunkt, der schriftlich übermittelt wurde: „Der Verzicht auf die Anwendung der Sanktionsregeln wäre gleichbedeutend mit der Aufgabe des Grundsatzes von Fordern und Fördern. Die gesellschaftliche Akzeptanz eines von der Allgemeinheit getragenen Fürsorgesystems wäre in Frage gestellt.“

Auf der andern Seite sehen radikale Kritiker/innen dieses Systems die Beeinträchtigung der Menschenwürde durch die Sanktionen sehr scharf und wollen das Existenzminimum insofern bedingungslos machen, d.h. alle Sanktionen abschaffen. Die Forderung nach völliger Abschaffung klingt zwar radikal humanitär und elegant – aber dafür ist eine gesellschaftliche Mehrheit auch jenseits des Ministeriums bisher nicht in Sicht. So ist zwar die Sensibilität und die Aufmerksamkeit in einigen Fällen gestiegen, aber am konkreten Druck im Verwaltungsalltag ändert das nichts.

Das Sanktionsmoratorium geht einen Mittelweg und versucht erst einmal die verschiedensten Strömungen zusammenzubringen, die hier Verbesserungen wollen. Deshalb wird mit der Forderung nach einem Moratorium zunächst die vorübergehende Einstellung propagiert und es werden auch Teilschritte befürwortet (z.B. die Änderungen der Zumutbarkeit, Lockerungen bei den Kürzungsschritten und bei den Fördermaßnahmen oder bei den U-25ern), die dieses Zwangspotential mindern, aber nicht ganz aufheben. Selbst dafür ist es schwierig, genug Unterstützer zu finden, obwohl die Gründe für ein Moratorium sehr vielfältig und gut ausgearbeitet sind.

Diese unterschiedlichen Auffassungen spiegelten sich auch teilweise in der Anhörung und den Stellungnahmen beim Ausschuss für Arbeit und Soziales am 6.6. 2011 wider (BT Ausschuss Drucksache 17(11) 538), wo z.B eine schon erstaunlich übergreifende Einigkeit in der Frage festzustellen war, dass die besonders scharfen Sanktionen für U-25er keine rationale Begründung haben und in den Auswirkungen katastrophal sind.

Zu den Sanktionen möchte ich zunächst etwas allgemeiner darstellen, welche Funktion sie haben und dann auch auf die konkreten Neuerungen zu sprechen kommen:

Wir haben es scheinbar mit einer schon immer bestehenden Rechtslage zu tun.
Immer wenn bisher im deutschen Sozialstaat „Existenz“ gesichert wird, verlangt der Staat dafür gewisse Vorbedingungen, Vorleistungen und Mitwirkungshandlungen. Und es hat in Deutschland schon immer die rechtliche Möglichkeit gegeben, in bestimmten Fällen die Leistung zu versagen, d.h. sozialrechtliche Sanktionen zu verhängen.

Das gilt nicht nur bei Fürsorgeleistungen, sondern selbst in der Sozialversicherung:
So wird z.B. in der Arbeitslosenversicherung bereits die „Arbeitslosigkeit“ eng definiert und wer subjektiv nicht sucht oder nicht verfügbar ist erhält keine Leistungen.
Wem ein Fehlverhalten vorgeworfen wird, der erhält eine Sperrzeit – eine befristete Totalsanktion im SGB III – und im Wiederholungsfall erlischt der Anspruch ganz (§ 147 Abs.1 Ziff.2 SGB III).

Als Beispiel dafür, dass es das auch schon in der Zeit „vor Hartz“ gegeben hat, verweise ich vor allem auf § 25 BSHG in der Fassungen bis 2004. Auch diese Vorschrift sah Kürzungen und Einstellung der Leistung vor. Die Sozialhilfe gab zwar das Recht auf menschenwürdiges Leben zur Sicherung der Existenz, aber sie war immer auch Hilfe zur Selbsthilfe und keine rentengleiche Dauerleistung.

Dass im „aktivierenden“ Staat noch deutlicher auf Mitwirkung bestanden wird, ist deshalb nicht ganz neu und eine Sanktion wegen fehlender Mitwirkung widerspricht im Grunde nicht dem Rechtsanspruch auf Existenzsicherung, weil der Betreffende es ja in der Hand hat, sich entsprechend zu verhalten. Außerdem kann man Sanktionen durch unabhängige Gerichte überprüfen lassen, wenn man mit der Begründung nicht einverstanden ist. Diese Kontrolle ist in Deutschland bisher noch relativ gut entwickelt. In den europäischen Nachbarländern gibt es da weniger Möglichkeiten. (Bei dem Kongress: „Workfare- ein Standortfaktor für Europa“ am 19.9.2008 in Dortmund hat z.B. Erling Frederiksen von der dänischen Erwerbslosenbewegung deutlich gemacht, dass in Dänemark überhaupt keine verwaltungsgerichtliche Kontrolle existiert. Da wird nicht über Sanktionen gestritten, die Leistungen werden einfach eingestellt. In den Niederlanden oder Großbritannien existiert ebenfalls kein vergleichbarer Rechtsschutz. Es ist nachvollziehbar, dass man unter derartigen Umständen über Ombudsleute diskutiert, in Deutschland ist da ein vergleichbarer Rechtschutz mit dem Widerspruchsverfahren und der Klage für alle Bürger viel umfassender vorhanden.)